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改革,为了再出发——全国农垦“两个3年”改革攻坚战纪实

  本报记者胡然然

  一个“垦”字,足以道尽我国农垦事业的肇始之源与历史定位。

  “垦”的对象,自然是“荒”。从亘古荒原到茫茫戈壁,从盐碱荒滩到沼泽丛林……在饥馑的年代里,在荒芜的土地上,在艰苦的劳作中,几代农垦人抛洒着汗水、泪水、血水,为保障国家粮食安全、支援国家建设、维护边疆稳定作出了不可磨灭的重大贡献。

  作为一支在特定历史条件下为承担国家使命而建立的特殊队伍,农垦过去70年的历史,就是由一枚枚金光灿灿的军功章铸就的丰碑。然而,近年来,背负着历史使命的农垦,却步履渐缓。

  时代潮流浩浩荡荡,不再“垦荒”的农垦要向何处去?回答不了这个问题,农垦难以前行。

  2015年11月,中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(以下简称《意见》),及时回应了农垦的时代之问,也标志着农垦改革发展上升为国家重大战略和全面深化改革的重大举措。

  2016年5月、2018年9月,习近平总书记两次考察黑龙江,对农垦改革作出重要指示,强调要深化农垦体制改革,建设现代农业大基地、大企业、大产业,全面增强农垦内生动力、发展活力、整体实力,更好发挥农垦在现代农业建设中的骨干作用。

  举旗定向,新时代竖起新航标;纲举目张,征途壮阔大道其光。

  方向明确——坚持社会主义市场经济改革方向,把农垦建设成为具有国际竞争力的现代农业企业集团。

  路径清晰——以垦区集团化、农场企业化改革为主线,特别强调“用3年左右时间,将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理”“用3年左右时间,基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务”(以下简称“两个3年”)。

  为实现新时代农垦的历史性转身,“两个3年”作为重要的前提性和基础性工作,吹响了新一轮农垦改革的集结号。

  一年开新局,三年结硕果,抓铁有痕,掷地有声。

  截至2018年底,全国农垦(不含兵团)1558家有办社会职能改革任务的国有农场中,社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理的农场占总数的90.6%;

  全国农垦国有土地确权登记发证率达96.2%,比2015年底增加61.2个百分点。

  重塑

  一个时代有一个时代的主题,一代人有一代人的使命。大到一个国家,小到一个人,如果身子进入新时代,脑袋还停留在过去,不可避免就会在变革中迷失。

  农垦是什么?在号召“自给自足、丰衣足食”的年代,农垦的诞生天然携带着区域性、经济性和社会性的多重属性。农工商、公检法、科教文卫体全面发展,水电路气房一应俱全,很多农场曾经是令农垦人颇为自豪的“小社会”。

  但是,随着环境条件的变化,农垦发展定位不清晰、管理体制不完善、经营机制不灵活、政策渠道不顺畅等问题日益凸显。

  据统计,2015年全国农垦办社会职能经费支出总额208.11亿元(不包括新疆兵团),其中农垦企业负担90.23亿元,占支出总额的43.4%。

  沉重的办社会负担导致部分农场资金运转困难,资产负债率过高,甚至陷入亏损境地。

  “是政府吧,要交税;是部队吧,没有军费;是企业吧,要办社会;是农民吧,要入工会。”农垦人常常自嘲的“四不像”是对现状的无奈,也是对未来的困惑。

  新时代呼唤新农垦。党中央、国务院决定推进农垦改革发展,正是从国家经济社会发展大局出发作出的战略决策。

  新时期农垦的位置在哪里?《意见》明确指出,农垦是国有农业经济的骨干和代表,是推进中国特色新型农业现代化的重要力量,是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分。

  党中央赋予农垦“国家队、示范区、排头兵、稳定器”的历史使命,习近平总书记强调要“更好发挥农垦在现代农业建设中的骨干作用”。农垦改革非小事。

  农业农村部部长韩长赋曾指出:“农垦改革的成败不仅关系到国有农业企业改革成败,关系到国家粮食安全和现代农业发展,也关系到我们能不能打造一支力量与国际跨国公司进行抗衡、取得竞争优势,更是关系到能否掌握我国农业农村经济发展主动权、巩固党的执政基础的大事。”

  使命在肩,战鼓催征,农垦改革走上“华山一条道”。而“两个3年”正是决定农垦改革成败的关键一役。

  首要的是正本清源,让“政府的归政府,市场的归市场”。办社会职能改革直击痛点,为国有农场真正实现生产经营企业化砍掉束缚已久的枷锁,也为“自成系统”导致的公共服务事业滞后补上民生欠账。

  提高农垦的综合实力和竞争力,既要减负,也要赋能。土地是农垦最重要的生产资料,也是亟待唤醒的“沉睡资本”。从脚踩“金土地”到捧上“金饭碗”,势必要通过加快国有土地确权发证,推进土地资源资产化和资本化,管理好、保护好、利用好农垦国有土地。

  攻坚

  改革实难,办社会职能改革是本轮农垦改革的难中之难。

  党的十四届三中全会以来,农垦的办社会职能改革一直在推进,经过20多年的努力,如今剩下的都是难啃的“硬骨头”。

  ——涉及面广。既要处理好政企、社企关系,还要处理好中央与地方、垦区与地方关系。据统计,仅社区一块,农场要剥离的职能就达到100多项,改革涉及部门多、行业多、环节多可见一斑。

  ——利益关系复杂。推进办社会职能改革就要涉及人员安置、经费保障、历史债务处理等多项改革任务,必将打破现有的利益格局,要“切蛋糕”“动奶酪”。

  ——历史渊源长。农垦如何理清旧账、化解历史遗留问题,需要智慧,更需要魄力。

  农垦国有土地确权发证面临的困境同样如此。

  农垦改革是一项复杂的系统工程,没有现成的路径和模式借鉴,同时各垦区区位条件、资源禀赋、管理体制、发展水平也都存在很大差异,推进“两个3年”成为一场不折不扣的“深水决战”。

  惟其艰难,方显勇毅。党中央对贯彻落实农垦改革工作极为重视,《意见》下发后,国务院专门召开电视电话会议,时任副总理汪洋同志作出明确部署,中办、国办出台重大举措分工方案,将文件分解为51项重点工作任务,明确了牵头部门和责任分工,督察督导也在持续跟进。

  不折不扣贯彻落实中央决策部署是政治要求,也是政治纪律。3年多来,农业农村部提高政治站位、强化担当作为,坚定不移将包括“两个3年”在内的各项农垦改革任务推向前进。韩长赋亲自部署改革工作、亲自把关实施方案、亲自协调关键环节、亲自督察落实情况,扑下身子,狠抓落实。各垦区把握改革时间表,倒排工期、挂图作战、创新工作、加快推进,确保了改革任务落准落实落细。

  改革见真章、出实效离不开农垦系统上下同心,也离不开各相关部委以及地方政府的合力支持。

  在中央层面,有关部委联合印发了办社会职能改革、土地确权发证等配套文件,出台了基建投资、财政金融等方面“真金白银”的扶持政策。财政部共筹措经费22.74亿元支持“两个3年”改革任务;发展改革委3年共安排中央预算内投资29.81亿元支持农垦社会公益性基础设施、天然橡胶基地和高标准农田建设;教育部、卫生健康委、民政部指导各地积极将农垦基础教育、基本医疗和公共卫生、社区管理等职能纳入地方政府统一管理;自然资源部牵头抓农垦国有土地确权登记发证工作,推动农垦土地管理方式创新。

  在地方层面,全国绝大部分省份都出台了贯彻《意见》精神的实施方案,省委、省政府领导同志亲自调研、督办,重大政策举措得以纷纷落地。湖北省下达了《全省农垦国有农场办社会职能改革重点任务清单》,锁定18个市县33家农场128项改革任务,实行清单式管理和销号制度,完成一项退出一项;广西在涉及农垦改革的12个市37个县(市、区)成立了办社会职能改革专项领导小组或建立联席会议制度;内蒙古呼伦贝尔市围绕国有农牧场办社会职能改革出台了11个专项改革方案。

  再出发

  改革没有返程票,一旦出发,必须到达。

  随着“两个3年”改革任务扎实推进,各垦区积极探索,勇于创新,迈开步子,蹚出路子,改革红利不断释放。

  海南,东昌居。每到傍晚时分,篮球场、戏台等公共活动场地就开始热闹起来。

  “不止这些,还有30公里乡村道路、1万多人口的饮水工程,都是改‘居’之后,地方政府一年投入近千万元做起来的。”东昌居居长李忠说。

  2016年6月,海南农垦首个社会管理属地化试点东昌居成立,以政府授权和购买服务的方式,承接从原东昌农场剥离出来的社会管理及公共服务职能。数据显示,仅农场社会管理属地化改革补助经费一项,省里每年新增7.51亿元财政预算补助市县。

  负担减轻了,民生也得到改善。海南农垦近3万名在职和退休人员移交后,工资、养老金等大幅增长;1.9万名教师工资提高1倍以上;垦区纳入属地医疗保险,住院医疗费报销从原农场统筹的封顶1.2万元提高到25万元。

  经费支持看起来只是钱的问题,其实意义深远。经费支持渠道逐步畅通的背后,是国有农场社会管理和公共服务可持续发展机制基本建立,是管理和服务水平得到提高,更是让政府、社会和企业各司其职。关系理顺了,包袱甩掉了,农场没有了后顾之忧,才能“放开手脚”,专注向企业化、产业化、市场化转型。

  健康体魄,既要“瘦身”,也要“增肌”。土地是农垦的最大优势,也是农垦赖以生存和发展的根本所在。农垦土地确权登记发证的有序推进,则是垦区集团化、农场企业化改革的关键环节。

  长期以来,很多农场存在着未确权地、争议地、被侵占地等问题。补齐确权“短板”,既维护了国有农场的合法土地权益,也为加强农垦土地管理和利用,特别是推进农垦土地资源资产化、资本化奠定了坚实的基础。如今,从沉睡中苏醒的农垦土地资源,其巨大的资产价值正在逐步显现。

  陕西农垦华阴农场用518亩国有农用地使用权作抵押,从兴业银行渭南分行获得1500万元抵押贷款额度,根据农场发展需要,目前已成功申请办理抵押贷款200万元;宁夏农垦积极探索土地资源的资本化,将115.6万亩耕地注入农垦集团,转增近80亿元国有资本金,大幅提高了集团整体实力和融资能力。

  ……

  这三年,奋力克服农垦的劣势和不足,充分挖掘潜力、放大优势,改革推进破立并举,农垦上下焕发勃勃生机——农垦经济可持续发展能力明显提高,现代农业建设迈上新台阶,垦区民生进一步改善,服务国家粮食安全保障能力进一步增强,也为下一步加快打造农业领域航母,更好服务实施乡村振兴战略夯基垒台、蓄势储能。

  事辍者无功,耕怠者无获。“垦”字背后蕴藏着农垦精神的深刻内涵——艰苦奋斗、勇于开拓、锐意创新。从70年前的战天斗地、拓荒自然,到如今在改革大潮中劈波斩浪、奋楫前行,农垦人初心不忘,再启新程,不惧艰难险阻,牢记使命担当,必将在未来的新航程中续写新的改革发展传奇。

责任编辑:李沅津

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